เครดิตบูโรแห่งชาติ : ป้องกันและแก้หนี้นอกระบบระยะยาว

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด kriengsak@kriengsak.com , http://www.kriengsak.com  กรุงเทพธุรกิจ วันพุธที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552

ปัญหาประการหนึ่งที่สำคัญในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของประเทศไทย คือ การที่ภาครัฐมักจะใช้นโยบายแบบ "เหมารวม" หรือการใช้นโยบายแบบเหมือนกันหมดกับคนทุกกลุ่ม ขาดการกลั่นกรองคนที่ควรได้รับความช่วยเหลือออกจากคนที่ไม่จำเป็นที่รัฐจะต้องเข้าไปช่วยเหลือ เนื่องจากมีกำลังที่จะช่วยตัวเองได้ในระดับหนึ่ง

การกำหนดนโยบายในลักษณะนี้ เป็นผลมาจากการขาดข้อมูลของกลุ่มเป้าหมาย (คนจน) ที่รัฐต้องการช่วยเหลือ หรือการหวังผลทางการเมือง เนื่องจากทำได้ง่าย รวดเร็ว และมีต้นทุนในการบริหารจัดการต่ำ แต่ผลที่เกิดขึ้นจากการกำหนดนโยบายในลักษณะนี้ ทำให้นโยบายที่ดีหลายประการนั้นไม่มีประสิทธิภาพ ไม่มีคุณภาพ คนที่จำเป็นที่จะต้องได้รับความช่วยเหลือนั้นไม่ได้รับความช่วยเหลือ หรือได้น้อยกว่าที่ควรจะได้ และทำให้การใช้งบประมาณนั้นสิ้นเปลืองโดยไม่จำเป็น อาทิเช่น การแจกเช็คช่วยชาติ 2,000 บาท ให้กับแรงงานทุกคนที่อยู่ในประกันสังคม ซึ่งอาจจะมีระดับรายได้แตกต่างไม่เท่ากัน (แต่ก็ถือว่ามีกำลังซื้อมากในระดับหนึ่ง) แทนที่รัฐจะไปช่วยคนจนจริงๆ หรือแม้แต่การแจกเบี้ยยังชีพคนชรา ซึ่งมีทั้งคนชราที่มีฐานะดีและคนชราที่มีฐานะยากจน แต่ทั้งสองกลุ่มได้เงินช่วยเหลือจากรัฐในจำนวนที่เท่ากัน

เมื่อไม่นานมานี้ มีอีกนโยบายหนึ่งที่มีลักษณะในทำนองเดียวกัน คือ ความพยายามในการช่วยเหลือลูกหนี้ที่เป็นหนี้นอกระบบ โดยการเปิดให้กลุ่มที่มีหนี้สินนอกระบบเข้ามาขึ้นทะเบียนและช่วยปล่อยสินเชื่อผ่านธนาคารของรัฐ อาทิเช่น ธนาคารออมสินหรือธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) โดยรัฐมนตรีคลังได้ให้แนวทางว่าอยากให้ธนาคารรัฐทั้ง 6 แห่งใช้หลักเกณฑ์เดียวกันกับผู้ที่เข้ามาจดทะเบียนทุกคน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องหลักประกันการกู้ยืม ระยะเวลาการผ่อนชำระ และอัตราดอกเบี้ยที่ไม่เกิน 12% อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติอาจทำได้ยาก เนื่องจาก ธนาคารของรัฐแต่ละแห่งมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน ลูกค้าของธนาคารแต่ละธนาคารมีคุณลักษณะที่แตกต่างกัน จะใช้กฎเกณฑ์เดียวกันทั้งหมดอาจดูไม่เหมาะสม และเป็นไปได้ยาก อาทิเช่น ลูกหนี้ที่เป็นเกษตรกรกับลูกหนี้ที่ทำธุรกิจ ความสามารถในการชำระต่างกัน ความสามารถในการได้มาซึ่งรายได้ และระยะเวลาในการสร้างรายได้มีความแตกต่างกัน

การแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบของรัฐในครั้งนี้ ผมมองว่าเหมือนที่ผ่านมา คือ รัฐใช้มาตรการแบบเหมารวม เนื่องจากขาดข้อมูลคนที่เป็นหนี้นอกระบบ ประกอบกับอาจมีความพยายามที่จะสร้างคะแนนนิยมทางการเมืองด้วย ซึ่งผมเห็นว่าในท้ายที่สุด จะไม่ได้เป็นการแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบอย่างแท้จริง เหมือนดังเช่นความพยายามในการจดทะเบียนคนจนในอดีตที่มีจำนวนลูกหนี้นอกระบบกว่า 1.76 ล้านราย ขอเข้ารับการช่วยเหลือ แต่ยินยอมที่จะเข้าสู่ระบบธนาคารเพียง 1.8 แสนราย หรือประมาณ 10 เท่านั้น และในร้อยละ 10 นั้นมีจำนวนน้อยมากที่สามารถชำระคืนหนี้ได้จริง

นโยบายแก้หนี้ที่ออกมานั้น ยังคงเป็นการแก้ไขปัญหาในระยะสั้น มากกว่าที่จะมองระยะยาว ที่ผมกล่าวเช่นนี้ เนื่องจากแนวคิดที่เปิดเผยออกมานั้นมุ่งเฉพาะการจัดการกับปัญหาในปัจจุบัน คือ ช่วยเหลือผู้ที่เป็นหนี้นอกระบบในปัจจุบัน แต่ไม่ได้มีกล่าวถึงแนวทางในระยะยาวที่จะช่วยเหลือลูกหนี้เหล่านี้ว่าจะทำอย่างไรหลังจากที่ได้แก้ไขหนี้เสร็จสิ้นแล้ว ไม่ให้คนเหล่านี้ต้องเป็นหนี้อีก และที่สำคัญ คือ รัฐมีแนวทางอย่างไรที่จะทำให้ผู้ที่ไม่มีหนี้นอกระบบในขณะนี้ ไม่ต้องเป็นหนี้นอกระบบเลยในอนาคต

นอกจากนี้ นโยบายการแก้หนี้นอกระบบครั้งนี้ของรัฐ ยังคงเน้นการแก้ไขปัญหามากกว่าการป้องกันปัญหา เนื่องจากนโยบายนี้ไม่ได้แก้ไขที่สาเหตุของปัญหาหนี้นอกระบบ นั่นคือ การที่คนเหล่านี้ไม่สามารถที่จะกู้นอกระบบได้ ไม่ว่าจะเนื่องจากมีรายได้น้อย การที่ไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกัน หรือ การที่คนเหล่านี้เป็นแรงงานนอกระบบก็ตาม รัฐไม่ได้ตอบคำถามที่ว่าจะทำอย่างไรให้คนเหล่านี้สามารถกู้ในระบบได้ โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินกู้นอกระบบที่มีดอกเบี้ยสูงมาก

ผมคิดว่าแนวทางหนึ่งที่จะสามารถช่วยเหลือประชาชนในระยะยาว และสามารถช่วยป้องกันปัญหา ไม่ให้ประชาชนต้องเป็นหนี้นอกระบบเพิ่มขึ้น คือ การจัดทำ "เครดิตบูโรแห่งชาติ" สำหรับประชาชนทุกคน ทั้งที่เป็นหนี้นอกระบบอยู่และไม่ได้เป็นหนี้นอกระบบในขณะนี้ จุดประสงค์เพื่อที่ภาครัฐจะมีข้อมูลทางการเงินของประชาชนทุกคน และทำให้ประชาชนทุกคนสามารถกู้ในระบบได้ไม่ว่าจะมีฐานะหรือสภาพอย่างไร

แนวทางในการดำเนินการ คือ กำหนดให้ผู้รับผิดชอบหลัก คือ ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐทั้ง 6 แห่ง ซึ่งควรจะมีเครือข่ายข้อมูลที่เชื่อมโยงกันเอง และเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลทะเบียนราษฎร ของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เพื่อให้ได้ข้อมูลที่ครบถ้วนถูกต้อง และสามารถนำมาใช้งานได้สะดวก

รัฐอาจกำหนดให้ประชาชนทุกคนต้องมาแจ้งข้อมูลต่อเจ้าหน้าที่ธนาคารรัฐแห่งใดแห่งหนึ่งที่สะดวก ภายหลังได้งานทำและมีรายได้สำหรับแรงงานในระบบ หรือผู้ที่ทำงานนอกระบบต้องมาแจ้งเมื่อมีงานทำหรือมีรายได้ โดยแจ้งต่อเจ้าหน้าที่เหมือนที่กำหนดไว้ว่าเป็นหน้าที่ของประชาชนที่จะต้องแจ้งเกิดภายใน 15 วัน และการไม่แจ้งเกิดภายในกำหนดเวลามีความผิดและมีโทษปรับ

รัฐต้องประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบถึงประโยชน์ของการเข้ามาอยู่ในระบบ อาทิเช่น ผู้ที่มีข้อมูลในระบบนี้นั้น "ทุกคน" สามารถเข้าถึงเงินกู้ของธนาคารรัฐได้ในอัตราดอกเบี้ยที่สูงต่ำและระยะเวลาการชำระคืนสั้นยาว ขึ้นอยู่กับความสามารถในการชำระคืนของแต่ละคนและประวัติทางการเงิน คนที่มีประวัติทางการเงินดี อาจมีการลดดอกเบี้ยและขยายเวลาในการชำระคืนหนี้ให้ เป็นต้น

โครงการนี้อาจเริ่มต้นในบางพื้นที่ เพื่อทดสอบระบบ มีการกำหนดวงเงิน เพื่อช่วยเหลือผู้ที่สนใจเข้าร่วมโครงการก่อน เป็นต้น ก่อนที่จะนำไปใช้ในระดับชาติ และที่สำคัญ คือ การเก็บข้อมูลและการดำเนินการในเรื่องนี้ต้องค่อยเป็นค่อยไป เนื่องจากเป็นฐานข้อมูลขนาดใหญ่ จำเป็นต้องตรวจสอบความถูกต้อง เพื่อป้องกันปัญหาการแอบอ้างขอสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำจากธนาคารรัฐ

การแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบให้แก่ประชาชนเป็นเรื่องดี แต่รัฐต้องทำอย่างจริงจัง มองระยะยาวและเน้นการป้องกันปัญหามากกว่าแก้ปัญหา ที่สำคัญ คือ ต้องไม่ใช่เพียงแค่การทำเพียงเพื่อหวังผลทางการเมืองเพียงอย่างเดียวเท่านั้น