ผลกระทบเขตการค้าเสรีอาเซียนต่อข้าวของไทย

ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2553 ประเทศในกลุ่มอาเซียนเดิม 6 ประเทศ คือ ไทย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย สิงคโปร์ และบรูไน มีข้อผูกพันจะต้องลดภาษีสินค้าทั้งหมดที่อยู่ในบัญชีสินค้าปกติ(Inclusion List: IL) เป็นร้อยละ 0 ขณะที่กลุ่มประเทศอาเซียนใหม่ 4 ประเทศ คือ กัมพูชา ลาว เวียดนาม และพม่า จะลดภาษีสินค้าทั้งหมดที่อยู่ในบัญชีสินค้าปกติเป็นร้อยละ 0 ภายในปี 2558 นอกจากนี้ ภายใต้กรอบข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนหรืออาฟตายังมีรายการสินค้าภายใต้บัญชีอ่อนไหว (Sensitive List: SL) และบัญชีอ่อนไหวสูง (Highly Sensitive List: HSL) ที่จะยังไม่ลดภาษีเป็นร้อยละ 0 อีก 93 รายการ จากรายการสินค้าทั้งหมด 8,300 รายการ

สำหรับประเทศไทยสินค้าเกษตรที่ต้องลดภาษีนำเข้าเป็นร้อยละ 0 ในวันที่ 1 มกราคม 2553 ได้แก่ น้ำนมและนมปรุงแต่ง, นมผงขาดมันเนย, หอมหัวใหญ่และเมล็ดพันธุ์หอมหัวใหญ่, มะพร้าวผล, น้ำมันมะพร้าว, กาแฟสำเร็จรูป, ชา, พริกไทย, กระเทียม, ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์, ข้าว, ถั่วเหลือง, กากถั่วเหลือง, น้ำมันถั่วเหลือง, น้ำมันปาล์มและน้ำมันเมล็ดในปาล์ม, น้ำตาล, ใบยาสูบ, เส้นไหมดิบ และลำไยอบแห้ง ยกเว้นสินค้าอ่อนไหวสูง 4 ชนิด คือ มันฝรั่ง, เนื้อมะพร้าวแห้ง, เมล็ดกาแฟ และไม้ตัดดอก ซึ่งจะยังคงภาษีนำเข้าที่ร้อยละ 5 ในวันที่ 1 มกราคม 2553

ในบรรดาสินค้าเกษตรทั้งหมดที่อยู่ในบัญชีสินค้าปกติที่ไทยต้องลดภาษีเหลือร้อยละ 0 ในปี 2553 นั้นสินค้าข้าวเป็นสินค้ามีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางถึงผลกระทบต่อชาวนาและผู้เกี่ยวข้องในวงการค้าข้าว เนื่องจากข้าวเป็นสินค้าเกษตรที่มีผู้เกี่ยวข้องเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะชาวนา 3.7 ล้านครัวเรือน ส่วนที่เหลือจะเป็นผู้เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมต่อเนื่อง เช่น โรงสี โรงงานอุตสาหกรรมที่ใช้ข้าวเป็นวัตถุดิบ เป็นต้น และข้าวยังเป็นสินค้าส่งออกที่สร้างรายได้ให้กับประเทศ และปัจจุบันไทยครองอันดับหนึ่งของประเทศผู้ส่งออกข้าวของโลก

การดำเนินการของรัฐบาลเพื่อให้เป็นไปตามกรอบอาฟตานั้น คณะกรรมการนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ(กนศ.)มีมติเมื่อ 30 เมษายน 2550 ให้ยกเลิกมาตรการโควตาภาษีสินค้าข้าวภายใต้กรอบข้อตกลงอาฟตาภายในวันที่ 1 มกราคม 2553 โดยไทยต้องลดภาษีนำเข้าข้าวจากเดิมร้อยละ 5 เหลือร้อยละ 0 ส่วนมาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์นั้นข้าวอยู่ในบัญชีสินค้าอ่อนไหวสูง ดังนั้น มาเลเซียจะลดภาษีนำเข้าข้าวลงจากร้อยละ 40 ในปี 2552 เหลือร้อยละ 20 ในปี 2553 อินโดนีเซียขอไว้เท่ากับอัตราเดิมที่ผูกพันไว้กับองค์การการค้าโลก คือ ร้อยละ 30 และจะลดลงเหลือร้อยละ 25 ในปี 2558 ส่วนฟิลิปปินส์จะคงภาษีนำเข้าไว้ที่ร้อยละ 40 ไปจนถึงปี 2557 และลดภาษีเหลือร้อยละ 35 ในปี 2558 ดังนั้น ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2553 อัตราภาษีนำเข้าข้าวของประเทศในกลุ่มอาเซียน ความกังวลที่เกิดขึ้นหลังไทยลดภาษีนำเข้าข้าวเหลือร้อยละ 0 ตามกรอบข้อตกลงอาฟตาแล้ว คือ ข้าวจากประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศใดบ้างที่จะทะลักเข้ามาในประเทศไทย ประเทศเวียดนามแม้ว่าจะมีศักยภาพในการส่งออกข้าวเข้ามายังไทย แต่การที่เวียดนามมีนโยบายการส่งออกข้าวแบบยกล็อต และใช้กลยุทธ์ราคาเป็นหลักในการเจาะขยายตลาดส่งออกข้าว และต้นทุนการส่งออกข้าวมายังไทยนั้นสูงกว่าการส่งออกไปยังประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย กลุ่มประเทศในตะวันออกกลางและแอฟริกา ซึ่งในใช้การขนส่งทางเรือ ดังนั้น ข้าวจากประเทศสมาชิกอาเซียนที่จะทะลักเข้ามาในไทยจะเป็นข้าวจากพม่า กัมพูชา และลาว ซึ่งทั้งพม่าและกัมพูชามีการขยายการปลูกข้าวอย่างมาก และปริมาณการส่งออกมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างน่าจับตามอง เนื่องจากมีความได้เปรียบในด้านต้นทุนการผลิต โดยเฉพาะค่าจ้างแรงงาน และความอุดมสมบูรณ์ของดิน รวมถึงความพอเพียงของน้ำที่ใช้ในการเพาะปลูก โดยพม่าได้รับการช่วยเหลือในการพัฒนาระบบชลประทานจากธนาคารโลก ส่งผลให้ผลผลิตข้าวของพม่าเพิ่มขึ้นอย่างกว้ากระโดดในช่วงระยะ 2 ปีที่ผ่านมา ส่วนกัมพูชาร่วมมือกับเวียดนามในการพัฒนาการปลูกข้าว และยังได้รับเงินกู้จากรัฐบาลคูเวตในการพัฒนาระบบชลประทาน ส่งผลให้ผลผลิตข้าวของกัมพูชาก็เพิ่มขึ้นอย่างน่าจับตามอง ส่วนลาวนั้นก็มีการพัฒนาการปลูกข้าวเช่นกัน โดยอาศัยความอุดมสมบูรณ์ของดินเป็นหลัก

ผลกระทบที่ตามมาของการนำเข้าข้าวคุณภาพต่ำ ก็คือ ข้าวเหล่านี้จะนำเข้ามาเพื่อป้อนกับโรงงานอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่ผลิตอาหาร เช่น แป้งข้าว ขนมจีน เป็นต้น และโรงงานผลิตอาหารสัตว์สำเร็จรูป ซึ่งโรงงานเหล่านี้จะได้รับประโยชน์จากการที่ได้วัตถุดิบที่มีราคาต่ำลง อย่างไรก็ตาม โรงงานเหล่านี้เดิมนั้นรับซื้อวัตถุดิบจากโรงสี ดังนั้น การที่โรงงานเหล่านี้หันไปใช้วัตถุดิบนำเข้าทดแทนจะส่งผลให้บรรดาโรงสีเผชิญการแข่งขันที่รุนแรงขึ้นในการจำหน่ายข้าวคุณภาพต่ำ และส่งผลกระทบต่อเนื่องกับชาวนาที่จะจำหน่ายข้าวให้กับโรงสีที่อาจจะจำหน่ายข้าวได้ในราคาต่ำลง ดังนั้น ชาวนาไทยต้องเร่งปรับคุณภาพข้าวให้มีมาตรฐานสูงขึ้น ทั้งนี้เพื่อหลีกเลี่ยงการแข่งขันกับข้าวนำเข้า

อย่างไรก็ตาม ในการเปิดเสรีนำเข้าข้าวตามกรอบข้อตกลงอาฟตา ไทยสามารถมอบหมายให้หน่วยงานราชการเป็นผู้รับผิดชอบการนำเข้าสินค้าแต่เพียงผู้เดียว เช่นเดียวกับการดำเนินการของมาเลเซียและอินโดนีเซีย ซึ่งทำให้สามารถควบคุมปริมาณคุณภาพสินค้าได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยไม่ขัดกับข้อตกลงอาฟตาและองค์การการค้าโลก หลังจากนั้นถ้าการนำเข้าข้าวทำให้ชาวนาไทยได้รับผลกระทบ ไทยสามารถใช้มาตรการปกป้องการนำเข้าสินค้าที่เพิ่มขึ้น(Safeguard Measure: SG) ซึ่งเป็นมาตรการทางการค้าที่ประเทศผู้นำเข้าใช้ในการคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในที่ได้รับความเสียหาย หรือมีแนวโน้มที่จะได้รับความเสียหายจากการนำเข้าที่เพิ่มมากขึ้นมากกว่าปกติ

ผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นตามมา หลังจากการลดภาษีนำเข้าข้าวเหลือร้อยละ 0 ในวันที่ 1 มกราคม 2553 คือ ปริมาณการนำเข้าข้าวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะจากประเทศลาว พม่า และกัมพูชา ซึ่งส่งผลกระทบต่อเนื่องดังนี้

อุตสาหกรรมต่อเนื่องที่ใช้ข้าวเป็นวัตถุดิบ มีแนวโน้มว่าอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่ใช้ข้าวเป็นวัตถุดิบบางโรงงานที่ไม่จำเป็นต้องใช้ข้าวคุณภาพดีจะหันไปใช้ข้าวนำเข้าทดแทน เนื่องจากมีราคาถูกกว่า ซึ่งส่งผลให้ต้นทุนการผลิตต่ำลง แต่ก็เท่ากับว่าข้าวนำเข้ามาเบียดแย่งตลาดข้าวไทยที่ส่งให้กับอุตสาหกรรมต่อเนื่อง ผู้ที่ได้รับผลกระทบ คือ โรงสีที่เคยป้อนวัตถุดิบให้กับอุตสาหกรรมต่อเนื่องเหล่านี้ และส่งผลกระทบต่อเนื่องไปยังชาวนาไทยที่ส่งข้าวให้กับโรงสี

ปัญหาการปลอมปนข้าว อาจจะเกิดการฉวยโอกาสหาประโยชน์นำข้าวที่นำเข้ามาผสมปนกับข้าวของไทย ส่งผลต่อคุณภาพข้าวทั้งที่จำหน่ายในประเทศ ซึ่งส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคในประเทศ และปัญหาจะขยายวงมากขึ้นถ้ามีการนำไปผสมกับข้าวเพื่อการส่งออก เนื่องจากส่งผลต่อภาพลักษณ์ข้าวไทยในตลาดต่างประเทศ โดยประเด็นที่จะต้องระวังด้วยคือ การขนข้าวเข้ามาในลักษณะของกองทัพมด เนื่องจากข้าวดังกล่าวไม่ผ่านกระบวนการตรวจสอบคุณภาพ โดยเฉพาะการปนเปื้อนของข้าวตัดต่อพันธุกรรม และปริมาณสารเคมีตกค้าง ซึ่งหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องต้องเพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบเพื่อรักษาภาพลักษณ์ของข้าวไทยในตลาดโลก
การส่งออก ประเด็นที่ต้องพึงระวัง คือ การนำข้าวนำเข้ามาผสมกับข้าวไทยแล้วส่งออกจำหน่ายต่างประเทศ ซึ่งส่งผลต่อภาพลักษณ์การส่งออกข้าวของไทย

อย่างไรก็ตาม ไทยอาจจะมีโอกาสในการส่งออกข้าวได้มากขึ้น จากการที่ฟิลิปปินส์เลือกชะลอการลดภาษีนำเข้าข้าวภายใต้ข้อตกลงอาฟตา โดยจะคงภาษีนำเข้าไว้ที่ร้อยละ 40 ไปจนถึงปี 2557 และลดภาษีเหลือร้อยละ 35 ในปี 2558 ซึ่งถือว่าฟิลิปปินส์ไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน ไทยในฐานะเป็นประเทศที่ได้รับความเสียหายนั้นมีสิทธิเรียกร้องการชดเชยจากฟิลิปปินส์ ในการหารือเบื้องต้นฟิลิปปินส์เสนอชดเชยโควตานำเข้า 3.0 แสนตัน ในอัตราภาษีร้อยละ 0 ในขณะที่ไทยขอให้ชดเชย 3.6 แสนตัน (คำนวณจากปริมาณการส่งออกข้าวย้อนหลัง 3 ปี) รวมทั้งเสนอความตกลงซื้อขายข้าวระหว่างไทยกับฟิลิปปินส์ในลักษณะรัฐบาลต่อรัฐบาลจำนวน 1 ล้านตัน จากเดิมที่ฟิลิปปินส์เสนอไว้ที่ 2 แสนตัน ซึ่งในประเด็นนี้ยังคงต้องมีการเจรจากันต่อไป

ชาวนาไทย ชาวนาไทยต้องเผชิญกับการแข่งขันที่รุนแรงมากขึ้นจากข้าวนำเข้าที่มีราคาถูกกว่า โดยชาวนาที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงคือ ชาวนาที่ยังผลิตข้าวได้คุณภาพต่ำ และมีผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่อยู่ในเกณฑ์ต่ำ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนาที่ปลูกข้าวนอกเขตพื้นที่ชลประทาน ดังนั้น ชาวนาไทยต้องเร่งสร้างความชัดเจนในด้านความสามารถของการแข่งขัน โดยการยกระดับการผลิตข้าวให้ได้ข้าวคุณภาพดี ซึ่งจะมีผลต่อการแข่งขันกับข้าวนำเข้าในระยะยาว

ผู้บริโภคข้าว การเปิดนำเข้าข้าวตามกรอบข้อตกลงอาฟตา ทำให้ผู้บริโภคข้าวในประเทศจะมีทางเลือกในการบริโภคข้าวมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ผู้บริโภคข้าวในเมืองใหญ่ๆนั้นนิยมบริโภคข้าวคุณภาพดี ทำให้อาจจะได้รับประโยชน์ไม่มากนักจากข้าวนำเข้าที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเทียบกับผู้บริโภคข้าวในต่างจังหวัด ซึ่งบริโภคข้าวในระดับรองลงไปจะได้รับประโยชน์มากกว่า เนื่องจากราคาข้าวมีแนวโน้มลดลง อย่างไรก็ตาม ผู้บริโภคข้าวในประเทศอาจจะเสียประโยชน์ในกรณีที่ผู้ประกอบการบางรายอาจจะฉวยโอกาสนำข้าวที่นำเข้ามาปลอมปนกับข้าวคุณภาพดีในประเทศ

ราคาข้าว การลดภาษีนำเข้าข้าวเหลือร้อยละ 0 ตามกรอบข้อตกลงอาฟตา แม้ว่าจะไม่ได้เป็นปัจจัยที่ส่งผลโดยตรงในการกดดันราคาข้าวของไทยไม่ให้พุ่งสูงขึ้นตามตลาดโลกในปี 2553 เนื่องจากปริมาณข้าวที่จะเพิ่มขึ้นนั้นเป็นผลจากการนำเข้าข้าวคุณภาพต่ำ ซึ่งใช้ป้อนโรงงานอุตสาหกรรมต่อเนื่อง โดยข้าวดังกล่าวเป็นข้าวคนละเกรดกับสินค้าส่งออกหลักของไทย

อย่างไรก็ตาม ในปี 2552 ที่ผ่านมาราคาข้าวในประเทศมีแนวโน้มลดลง โดยเฉพาะในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2552 สวนทางกับราคาข้าวในตลาดโลกที่เพิ่มขึ้น จากการที่ประเทศผู้ผลิตข้าวสำคัญอย่างอินเดียงดส่งออกข้าวที่ไม่ใช่ข้าวบัสมาติ โดยปัจจัยในประเทศที่ส่งผลกดดันต่อราคาข้าวไทย ได้แก่ การเป็นช่วงรอยต่อของการเปลี่ยนนโยบายการแทรกแซงตลาดของรัฐบาล จากมาตรการรับจำนำข้าวเป็นมาตรการประกันรายได้เกษตรกร และภาวะฝนตกในช่วงเก็บเกี่ยวข้าว ซึ่งทำให้ข้าวมีความชื้นสูง ราคารับซื้อลดลงตามปริมาณความชื้นที่เพิ่มขึ้น

ประเด็นที่ยังต้องติดตาม คือ การตัดสินใจของทั้งฟิลิปปินส์และรัฐบาลไทยเองว่าจะเลือกปฏิบัติตามกรอบข้อตกลงอาฟตาหรือไม่ เนื่องจากสินค้าข้าวทั้งของฟิลิปปินส์และไทยเป็นสินค้าที่มีความอ่อนไหวทางการเมืองสูง และมีผู้เกี่ยวข้องโดยเฉพาะชาวนาเป็นจำนวนมาก ดังนั้น รัฐบาลทั้งสองประเทศต้องใช้ความรอบคอบอย่างมากในการตัดสินใจ ซึ่งทางเลือกของรัฐบาลไทย ได้แก่

-พิจารณาเลือกที่จะไม่ปฏิบัติตามกรอบข้อตกลงอาฟตา โดยไทยยังคงภาษีนำเข้าข้าวไว้ที่ร้อยละ 5 โดยอ้างว่าฟิลิปปินส์ก็ไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง ส่งผลให้ไทยก็จะไม่สามารถเรียกร้องชดเชยความเสียหายจากฟิลิปปินส์ได้ และยังอาจถูกประเทศอาเซียนอื่นๆที่ได้รับความเสียหายคือ พม่า กัมพูชา และลาว เรียกร้องให้ชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการที่ประเทศเหล่านี้ต้องเสียภาษีนำเข้าข้าวร้อยละ 5 แทนที่จะเสียภาษีร้อยละ 0 รวมทั้งยังส่งผลต่อภาพลักษณ์ของไทยในการเจรจาในระดับพหุภาคีในอนาคต เนื่องจากถือว่าเป็นการไม่รักษาพันธกรณีที่มีการตกลงกันไว้แล้ว

-พิจารณาเลือกปฏิบัติตามกรอบข้อตกลงอาฟตา โดยลดภาษีนำเข้าข้าวเหลือร้อยละ 0 แม้ว่าฟิลิปปินส์จะเลือกที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง โดยไทยก็สามารถเจรจาเรียกร้องให้ฟิลิปปินส์ชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ แต่รัฐบาลคงต้องติดตามดูแลเพื่อบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างใกล้ชิด เนื่องจากคาดการณ์ว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบในวงกว้างตั้งแต่ชาวนา โรงสี โรงงานอุตสาหกรรมต่อเนื่อง ผู้บริโภคข้าวในประเทศ ไปจนถึงผู้ส่งออกข้าว

โดยดำเนินการแยกเป็น 3 ส่วนคือ

1.การบริหารการนำเข้า กำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตนำเข้า กำหนดด่านนำเข้า ให้นำเข้าเฉพาะที่มีด่านที่มีการนำเข้าพืชและอาหาร โดยเป็นด่านที่มีห้องปฏิบัติการณ์ตรวจสอบของกรมวิชาการเกษตรอยู่ใกล้ เป็นต้น

2.ระบบติดตามการนำเข้า ผู้นำเข้าจะต้องรายงานการนำเข้า สถานที่จัดเก็บ ปริมาณการใช้และสต็อกคงเหลือภายใน 1 เดือน และมีบทลงโทษหากไม่ดำเนินการ

3.การติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล จะมีเจ้าหน้าที่สำรวจพื้นที่เป้าหมาย เพื่อติดตามประเมินสถานการณ์ พร้อมทั้งจัดประชุมหารือวางแนวทางแก้ไข

ทั้งนี้ การจัดการบริหารการนำเข้าเป็นมาตรการที่ประเทศผู้นำเข้าสามารถดำเนินการได้ตามกรอบข้อตกลงอาฟตา ทั้งนี้เพื่อควบคุมคุณภาพของสินค้าที่จะนำเข้าไม่ให้กระทบต่อมาตรฐานสินค้าที่ผลิตในประเทศ

ที่มา : ศูนย์วิจัยกสิกรไทย